Het gezag van de overheid en de legitimiteit van het overheidshandelen staan meer dan ooit ter discussie. Aan wetten en regels houden: oh, ja, jôh? Voor welke mondige burger is dat vanzelfsprekend? En wat betekent dat: ieder voor zich en God voor ons allen? Wanneer wordt het gezag van de overheid wel geaccepteerd?
Wat hebben een gepensioneerde vijftiger uit Griekenland, een burgemeester die onderduiken faciliteert en een verkeersboete voor drie kilometer te snel rijden met elkaar gemeen? De eerste maakt gebruik van de wettelijke bepaling dat hij na dertig dienstjaren met pensioen mag, op zijn tweeënvijftigste dus. De verhalen over jonge pensionados die kennelijk de economische malaise in Griekenland op hun geweten hebben, gaan over mensen die zich aan de wet houden. De tweede helpt een Syrisch gezin om ‘met onbekende bestemming te vertrekken’, terwijl hij zou moeten meewerken aan het besluit van de minister om ze uit te wijzen.De regels zijn duidelijk, maar het was de eigen verantwoordelijkheid van de burgemeester, hij heeft naar eigen zeggen ‘zijn hart laten spreken’.
‘Mogen wij ons beroepen op ons geweten of gewoon op gezond verstand om van de wet af te wijken?’
En de derde is duidelijk en ondubbelzinnig geregistreerd, na correctie, drie kilometer boven de snelheidslimiet, een boete van twee tientjes. Dat het buiten de bebouwde kom was, tijdens een rustige nacht met uitstekend zicht, doet er niet toe. Er zijn wetten en regels, wij worden geacht ons eraan te houden, maar soms lijkt een wet verkeerd, onjuist of onrechtvaardig. Wie bepaalt dat en mogen wij ons beroepen op ons geweten of gewoon op gezond verstand om van de wet af te wijken?
Boven de wet
Iets kan in overeenstemming zijn met de wet, legaal, maar niet in overeenstemming met hogere morele waarden, zoals rechtvaardigheid, niet legitiem[1]. Antigone staat in de tragedie van Sophocles symbool voor dit dilemma. Koning Oedipus gaf zijn koninkrijk aan zijn zonen die al snel in conflict kwamen met elkaar. In de strijd kwamen ze beiden om. Koning Creon, die vervolgens de troon besteeg, verbood dat de een, Polynices, begraven zou worden. Antigone, zijn zus, negeerde het verbod en werd gepakt. Zij deed tevergeefs een beroep op een goddelijk recht, ongeschreven en boven de wet, om haar broer te begraven.
Er zijn vele voorbeelden – vooral in tijden van oorlog, revolutie en onderdrukking maar ook in meer alledaagse omstandigheden – waarin legaliteit en legitimiteit met elkaar op gespannen voet staan. Je bent als burger niet overgeleverd aan de overheid met haar wetten, je hebt ook nog een geweten, maar de wet bepaalt. Aan de andere kant kan een beroep op een zogenaamde moraal geen vrijbrief zijn om zich aan geen enkele wet te houden. Denk daarbij aan misdaden en terreur die worden gepleegd in naam van een hogere moraal. Is er een grens en zo ja, waar ligt deze dan?
Veranderende relatie
Het is interessant ons te realiseren dat er eerst regels en afspraken waren, veelal ongeschreven, om het verkeer tussen mensen te reguleren. Met de opkomst in de Middeleeuwen van staten, steden en handel werd dat gewoonterecht verder ontwikkeld tot een stelsel van regels en wetten. Het waren niet meer de burgers die onderling tot afspraken kwamen, maar een onpersoonlijk en afstandelijk systeem dat het voor ze bepaalde. De overheid werd monopolist op het terrein van regel- en wetgeving, rechtspraak werd blind. Legaal en legitiem handelen vielen lange tijd samen. Volgens de literatuur[2] zorgde de ontwikkeling van de verzorgingsstaat voor verdere juridificering, dat wil zeggen meer, gedetailleerde en in procedures gevatte regelgeving. Burgers lieten het systeem hun onderlinge twisten en maatschappelijke problemen beslechten.
‘Het gezag van de overheid verschuift van het handhaven van regels en het nemen van beslissingen, naar behoorlijk bestuur, verbinding en betrokkenheid’
Nu de overheid in toenemende mate wil dereguleren en decentraliseren, rijst de vraag: wie wordt de scheidsrechter voor onze onderlinge strijd en weegschaal voor onze hogere moraal? Wat betekent dit binnen een samenleving met mondige burgers en een overheid die meer in gesprek wil, niet vanuit gezag maar vanuit gelijkwaardigheid. Legaliteit is – hoe complex – ook nog eenvoudig toe te passen. Zie het voorbeeld van de beschreven verkeersboete. Met behulp van bijvoorbeeld digitale technieken valt nauwkeurig en objectief te registreren hoe een gebeurtenis, wie, wat, waar, wanneer, heeft plaatsgevonden. Onderzoek en reconstructie zijn steeds minder dubbelzinnig of onduidelijk. Het gaat minder om het feit en meer om het debat en om de norm.
Legitimiteit is dus een heel ander verhaal. Legitimiteit gaat om het moreel juiste of rechtvaardige. Het gaat niet alleen om het oordeel, maar ook om wie het velt. Wij vragen van de overheid een open houding, goed bestuur, wij vragen om een overheid die deugt. Het gezag van de overheid verschuift van het handhaven van regels, het opleggen van een norm en het nemen van beslissingen, naar behoorlijk bestuur, verbinding en betrokkenheid. Legitiem bestuur is bestuur dat wordt aanvaardbaar en geaccepteerd.
Legitimiteit
Hoe dat te bewerkstelligen is de cruciale vraag, het kernbegrip daarbij is vertrouwen. Er zijn mensen die fundamenteel vertrouwen hebben in de overheid en mensen die de overheid fundamenteel wantrouwen; de meeste mensen weten het eigenlijk niet en willen zich laten overtuigen[3]. In onderzoek wordt het wantrouwen en de negativiteit in de samenleving vaak overschat. De behoefte aan informatie en het informatiezoekgedrag worden bijvoorbeeld ten onrechte opgevat als indicatie van wantrouwen. Burgers voelen zich onzeker als ze dingen niet weten, niet begrijpen en dus niet vertrouwen. Het zou helpen als de overheid uitgaat van de burger als informatiezoeker en zorgt voor goede, begrijpelijke en open informatie als basis van vertrouwen. Burgers moeten ervan uit kunnen gaan dat er serieus naar ze wordt geluisterd als zij terechte kritiek hebben. Tenslotte zou de overheid uit moeten gaan van een eerlijke relatie met burgers en zich niet moeten verschuilen achter regels en wetten om zo de kloof te dichten.
Footnotes
- [1] Reussing, R, De legitimiteit van de democratische rechtsstaat: inhoudelijk of procedureel? Bestuurswetenschappen, nummer 5, 2011
- [2] Ridder, J. de, Problematische kanten van toenemende juridificatie, in: J.W.M. Engels e.a. (red.), De rechtsstaat herdacht, 1989
- [3] Bos, K. van den, Vertrouwen in de overheid: wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het niet, en wanneer weten ze niet of de overheid te vertrouwen is? in opdracht BZK, 2011
